مسعود حمیدی/ فرایند رسیدگی به بودجه امسال علاوه بر تفاوت بسیار با سالهای گذشته به یک جعبه سیاه تبدیل شده که بخش اول آن قانون می شود بخش دوم بر اساس بخش قانونی شده، لایحه می شود که اتفاقاً برای استانها بخش دوم که پیوست های بودجه است، مهم است که عملاً چندان قابل تغییر نیست. این فرایند پیچیده رسیدگی تابع مصوبه اصلاحیه ماده 182 آیین نامه داخلی مجلس شورای اسلامی است که در دی ماه سال گذشته مصوب شد. تصویب این اصلاحیه در همان زمان حواشی بسیاری داشت و امروز که دولت بودجه را طبق این قانون در دو بخش تقدیم مجلس خواهد کرد، بسیاری از حواشی و گلایه ها سر باز کرد؛ اینکه تا سال قبل کل لایحه بودجه انتشار عمومی پیدا می کرد و هم نماینده ها و هم اصحاب رسانه میدانستند که کدام پیوست و کدام ردیف احیا شده، کسر شده یا افزایش اعتبار داشته یا تمرکز دولت روی کدام زیرساخت و نوع
هزینه کردهاست، اینکه بودجه زیارت یا بودجه حاشیه شهر چه میزان است، اینکه اعتبارات عمرانی آزادراه حرم تا حرم یا پروژه ریلی و آبی چه میزان است؛ اما امسال در فرایند رسیدگی به لایحه بودجه 1403 بخش اول لایحه تقدیم مجلس شد، خبری از بخش دوم و پیوست ها نبود و بناست بعد از تبدیلشدن بخش اول بودجه به قانون، پیوست ها و ردیفهای بودجه توسط دولت لایحه شود و به مجلس بیاید که حداقل در شاکله قانونی نمیتوان اعتبارات را کم و یا زیاد کرد و تنها باید آنها را جابهجا کرد و این جابهجایی بدون شک یک دوئل تمامعیار را در صحن علنی مجلس به وجود خواهد آورد.
دوشنبه هفته پیش مورخ 9 بهمن بود که در گزارشی با عنوان«جعبه سیاه بودجه 1403 استانها» به ابعاد این اصلاحیه پرداختیم. اما با توجه به اینکه این اصلاحیه توسط نمایندگان مجلس صورت گرفته و دولت در آن نقشی نداشت، برای بررسی ابعاد و دلایل این تصمیم مجلس با دو تن از نمایندگان مجلس آقایان بهروز محبی نجم آبادی و محمد حسین حسین زاده بحرینی گفتوگو کردیم که در ادامه خواهید خواند.
میخواستیم جلوی دستکاری
رئیس تلفیق را بگیریم
بهروز محبی نجمآبادی، نماینده مردم سبزوار در مجلس شورای اسلامی و عضو کمیسیون بودجه مجلس است که بخش اول گفتوگوی ما با اوست.
اصلاح آییننامه ماده 182 رسیدگی به لایحه بودجه باعث شده دست رسانهها و نمایندگان از مطالبه گری بودجههای استانی کوتاه شود، آیا این تحلیل درست است؟
محبی نجم آبادی: رویکرد مجلس مبتنی بر شفافیت بوده است و یکی از اشکالاتی که در دورههای قبل گرفته می شد، این بود که توسط نمایندگانی که در کمیسیون تلفیق هستند یا شخص رئیس کمیسیون تلفیق، تغییرات قابلتوجهی در برخی ردیفها و جداول داده میشد که سایر نمایندگان مطلع نبودند. بااینحال نقد کلی ما به سازمان برنامهوبودجه کشور است که اگر بر اساس دیدگاههای کارشناسی و اولویتهای استانی عمل کند اینگونه نمیشود. وقتی رئیس یک دستگاه زیرساختی در وزارت راه که غیر خراسان است، اعتراف میکند که در حوزه مربوطه خودش به خراسان رضوی اجحاف شده است و حق این استان به صورت علنی تضییع میشد. به نظر بنده پیش از اینکه سازمان برنامه وبودجه بخش دوم و جداول بودجه را تنظیم کند نمایندگان جلسات محکمی با این سازمان داشته باشند و این سازمان درباره این اجحاف پاسخگو باشد و خود رئیسجمهور باید به موضوع ورود کند.
به نظر میرسد دومرحلهای شدن رسیدگی به بودجه عملاً این اجحاف بودجهای را عمیقتر میکند زیرا با قانونی شدن بخش اول بودجه نمیتوانیم سقف اعتبارات بودجهای استان را تغییر دهیم و تنها باید آن را جابهجا کنیم.
نجم آبادی: این یک فرصت است؛ اگر در کمیسیون تلفیق بتوانیم بر اساس عدالت
بودجه ای جابه جایی منابع داشته باشیم و طبق قانون نمیتوانیم سقف و کف اعتبارات را تغییر دهیم آنهم درصورتیکه نمایندگان عادلانه برخورد کنند و نگاه منطقهای و حوزه انتخاباتی خود را در دستور کار قرار ندهند.
تغییر قانون برای تجربه!
چرا نمایندگان مجلس اجازه چنین فرایندی را صادر کردند که الان به اماواگرها وابسته باشیم، طبیعی است که نمایندگان اولویت حوزه انتخاباتی دارند و جابهجایی اعتبارات اگر غیرممکن نباشد بسیار دشوار است، درحالیکه در فرایندهای گذشته حداقل کلیه پیوست ها و جداول منتشر میشد و رسیدگی همزمان اجازه مطالبه گری را به نمایندگان و رسانههای استان میداد.
نجمآبادی: بههرحال این یک تجربه است و به نظرم باید خروجی آن را بررسی کنیم که اگر لازم باشد یک اصلاحیه برای این ماده(182) زد. امسال نقایص و مزیتهای این رویه رسیدگی به بودجه را احصا کنیم و اگر رویه به بیعدالتی بیشتر منجر شود باید اصلاح شود. اصل فلسفه این اصلاح این بوده که گفته میشد در دوره قبل رئیس کمیسیون تلفیق یک مبلغ کلان در ردیفهای بودجه را برای حوزه انتخابی خود جابهجا کرده است.
دستمان بسته تر و بدتر شده است
به نظر میرسد اصلاحیه دست نمایندگان را برای مطالبه گری بستهتر از گذشته کرده است.
نجمآبادی: درست است دست ما بستهتر شده است و اگر بخواهیم جابهجا کنیم صدای همه نمایندگان بلند میشود. به نظر بنده 18 نماینده خراسان رضوی باید به صورت جدی پیگیر اجرای عدالت بودجهای در لایحه بودجه 1403 باشند. در دورههای قبل علناً اعتبارات ردیفها جابهجا میشد و نماینده افتخار میکرد که مثلاً 4 هزار میلیارد تومان از یک ردیف استان برای حوزه انتخاباتی خودش برده است و اینها فاجعه است.
در این دوره این جابهجاییها و بیعدالتیها تشدید نشده است؟
نجمآبادی: بدتر هم شده است و بنده مصداقهای زیادی داریم.
محمدحسین حسین زاده بحرینی نماینده مردم مشهد و کلات در مجلس شورای اسلامی، رئیس کمیسیون تدوین آییننامه داخلی مجلس، عضو کمیسیون اقتصادی و عضو کمیسیون تلفیق برنامه هفتم مجلس است. متولی و بنیانگذار اصلاح ماده 182 آییننامه داخلی مجلس به عنوان رئیس کمیسیون بوده است که در ادامه با وی گفتوگو خواهیم کرد.
هدف از اصلاح ماده 182 آییننامه داخلی مجلس در فرایند رسیدگی به لوایح بودجه چه بوده است؟
بحرینی: فرایند رسیدگی به لایحه در دورههای قبل و پیش از اصلاح آن این گونه بوده که؛ دولت یک مجموعه 4 جلدی را تقدیم مجلس شورای اسلامی میکرد که یک بخش آن ماده واحده بود و بخشهای دیگر جداول متعددی بود که مربوط به هزینه کردها و درآمدها و امثال آن بود و این مجموعه خیلی سنگین معمولا به چند دلیل در مجلس با دقت قابل بررسی نبود؛ اول اینکه این حجم از داده قابل رسیدگی نبود، دوم اینکه بخش ماده واحده و احکام توسط دولت آنقدر حجیم میشد و در مجلس هم در فرایند رسیدگی آنقدر اضافات به آن الحاق میکرد یا تغییر میداد که عملاً از حالت بودجه خارج میشد. از سویی لوایح بودجه در سنوات قبل تنها محدود به لایحه نبوده و مشمول قوانین موقت یکساله میشد که بعضی از آنها حیثیت بودجه نداشته و دولت یا نماینده وقتی نمیتوانست یک موضوع را در فرایند عادی در مجلس پیگیری کند، آن را در بودجه میگنجاند تا قانونگذاری شود. ماده 182 آییننامه داخلی مجلس مربوط به نحوه رسیدگی به قانون بودجه است و باهدف اصلاح این رویه، مورد رسیدگی قرار گرفت و نهایتاً مصوب شد.
چه تغییراتی در آییننامه ماده 182 داده شده است؟
بحرینی: بر اساس اصلاح به عمل آمده؛ رسیدگی به لایحه بودجه به دو مقطع جداگانه تبدیل شده است و دولت به جای یک لایحه دو لایحه تقدیم مجلس میکند. در لایحه اول احکام و عددهای کلان بودجه قرارگرفته است و آوردن هرگونه حکم غیر بودجه ای هم ممنوع شده است. در این بخش بودجه که امسال بسیار سبکتر و منظمتر از سالهای گذشته شده دولت سقف بودجه و درآمدها و ترازهای بودجه ای را ارائه میکند و مجلس در دو ماه فرصت به این بخش رسیدگی میکند و بعد از جمعبندی و تصویب در صحن و تایید شورای نگهبان به قانون تبدیل شده و به دولت ابلاغ میشود. بعد از ابلاغ دولت 10 روز فرصت دارد تا پیوست ها و جداول بودجه را مبتنی بر بخش اول تهیه و در قالب بخش دوم بودجه تقدیم مجلس کند. این جداول باید با احکام منطبق باشد زیرا درگذشته مرسوم بود که ذیل جداول حکم اضافه میکردند و ردیف اضافه میشد و در اصلاحیه ماده 182 جلوی همه این کارها گرفته شده است.
فرایند رسیدگی به بخش دوم لایحه که جداول و پیوست هاست، چگونه خواهد بود؟
بحرینی: مجلس 40 روز فرصت دارد تا این بخش بودجه را نیز مورد رسیدگی و تصویب قرار دهد. این نکته بسیار مهم است که برای اولین بار در تاریخ بودجه نویسی و رسیدگی به بودجه مجلس به جداول و پیوست های بودجه ورود میکند و تا الان سابقه نداشته که جداول بودجه در صحن مجلس مورد رسیدگی قرار بگیرد و در این مرحله نمایندگان و دولت حق ندارند سقف بودجه را تغییر دهند و بخش اول بودجه به قانون تبدیل شده است.
یکی از نگرانیها در فرایند تدوین و رسیدگی به بودجه سالانه مسئله عدالت بودجه است. در سالهای گذشته رسانهها و نمایندگان با توجه به پیوست ها و ردیفهای اعتباری منتشرشده اجرای عدالت بودجهای را مطالبه میکردند. یعنی اگر ردیف بودجه زیاد حذف یا کاهش دادهشده بود با پیگیری رسانهها و نمایندگان قابل احیا بود، زیرا سقف و کف اعتبارات بودجه هنوز باز بوده و تبصرهها قابلتغییر و جابهجایی منابع بودند؛ یعنی اگر استانها برای جابهجایی منابع مقاومت میکردند سقف و کف اعتبارات و تبصرهها تغییر میکرد تا به سمت عدالت بودجه حرکت شود. اما در فرایند جدید وقتی سقف و کف و تبصرهها مصوب و به قانون تبدیل شدهاند، قابلتغییر نیستند و تنها میتوان ردیفها را جابهجا کرد که به نظر این کار بسیار دشوار می آید. مثلاً طبق جدول شماره 5 مربوط به سقف مصارف عمومی دولت در سال 1403 دولت در لایحه بودجه 1403 اعتبارات تملک دارایی سرمایهای را معادل 375 هزار میلیارد تومان در نظر گرفته که این عدد نسبت به اعتبارات سال 1402 هیچ تغییری نکرده و میزان رشد این اعتبارات «صفر» در نظر گرفته شده است؛ این یعنی استانها باید بر سر جابهجایی منابع با هم بجنگند و خبری از افزایش اعتبارات عمرانی استانها و ردیف نخواهد بود.
وقتی رئیس کمیسیون بودجه ردیف ها را بدون اطلاع نمایندگان تغییر می داد
بحرینی: بخشی از این نقدها درست است اما باید توجه کنید که در رویههای گذشته و پیش از اصلاح ماده 182 این گونه اتفاق میافتاد که؛ ارقام بودجه پیش از ورود به جداول و پیوست ها بسته میشد. تازه بعدازآن در کمیسیون تلفیق و هیئترئیسه و بهواقع شخص رئیس کمیسیون تلفیق گاهی با رئیس مجلس اقدام به اعمال تغییرات در جداول لوایح بودجه میکردند که اصلاً در مجلس طرح نشده بود. یعنی اگر میدیدید یک بودجهای برای یک استانی افزایش پیدا میکرد نمایندگان استان مربوطه فشار میآوردند و بدون اطلاع نمایندگان استانی که بودجه آنها کاسته شده، منابع جابهجا میشدند. تلقی اصحاب رسانه این بوده که با پیگیری و مطالبه گری از طریق نمایندگان مثلاً بودجه زیارت احیا شد غافل از اینکه این کار با کم شدن بودجه از یک ردیف یا استانی دیگر مقارن شده است؛ منتها این فرایند غیرشفاف بوده و کسی خبردار نمیشد و بعد از چاپ و ابلاغ قانون بودجه مشخص میشد.
در فرایندهای گذشته سقف و کف بودجهها و تبصرهها در اثر مطالبه گری رسانهها و نمایندگان مجلس تغییر نمیکرد؟
بحرینی: در فرایندهای گذشته هم با پیگیری رسانهها و نمایندگان سقف و کف بودجهها تغییر نمیکرد و در همان سقف جابهجایی انجام میشد.
در فرایند فعلی و اصلاح انجامشده عملاً همین فرایند در حال رخ دادن است و سقف و کف بودجه تغییر نمیکند و تنها جابهجایی انجام میشود.
بحرینی: تفاوت عمده فرایند فعلی با فرایندهای گذشته این است که قبلاً بدون اطلاع نمایندگان این کار انجام میشد ولی در فرایند فعلی این جابهجاییها باید در محضر نمایندگان مجلس صورت بگیرد و در این مرحله بحث لابی و فشار نمایندگان نیست. البته ما هم فرمایش شما را قبول داریم و احتمالاً وقتی شما(اصحاب رسانه خراسان رضوی) مطالبه میکنید نمایندگان استانهای دیگر مقاومت خواهند کرد و این اشکالی ندارد کما اینکه اگر در فرایند قبلی هم نمایندگان از جابهجاییها مطلع میشدند مقاومت میکردند و ما از عدم اطلاع آنها سوءاستفاده میکردیم.
اما اگر لایحه بودجه همه بخشها همزمان منتشر میشد، ما میتوانستیم سقف و کف اعتبارات عمرانی استانها را تغییر دهیم بهجای اینکه بخواهیم از استانی و یا از ردیفی به ردیف دیگر تغییر دهیم.
بحرینی: الان هم میتوان آن را مطالبه کرد.
الان بدون اطلاع از جزئیات و پیوست های بودجه درباره اعتبارات عمرانی استانها نمیتوان مطالبه دقیقی داشت.
بحرینی: اگر جزئیات را در بخش اول منتشر کنیم شروع یک فضاسازی برای گرفتن سهم بیشتر است و همان اختلافی است که پیشتر عنوان شد. زیرا سقف و کف بودجه بدون توجه به این موضوع بسته میشود؛ اما این فضاسازی در فرایند بعدی باعث میشود در ردیفها بدون اطلاع نمایندگان و توسط رئیس کمیسیون تلفیق جابهجایی صورت بگیرد و این همان چیزی است که بنده بهشخصه بهشدت از آن پرهیزدارم و در این فرایند عدالت بودجهای قربانی میشود.
در فرایند جدید هم همین موضوع وجود دارد زیرا سقف و کف قانون شده و آنچه میماند جنگ بین استانها خواهد بود برای جابهجایی ردیفها و اعتبارات.
بحرینی: هیچ اشکالی ندارد و این جنگ مقدسی است.
درست است اما اگر همه نمایندگان به این اتفاق نظر برسند که سقف اعتبارات عمرانی استانها کم است و یا اعتبارات تبصره 19 یا 15 بهطور مثال کم است در فرایند فعلی این سقفها قابلتغییر نیست و دست نمایندگان بسته شده است.
بحرینی: در دورههای گذشته سقف و کف بودجه بدون رسیدگی به ردیف ها و پیوست ها بسته میشد و ازنظر بنده یکی از آسیبهای بودجه همین موضوع بوده است و برخی نمایندگانی که به صورت فعال در کمیسیون تلفیق مؤثر بودند به صورت مزمن اقدام به جابهجایی اعتبارات میکردند.
وقتی مجلس ترک فعل می کند
مسئله اینجاست که چرا در اصلاح آیین نامه، فرایند بودجه دو بخش شده و چرا برای اجرای عدالت بودجه ای همه بخشهای بودجه در یک مرحله مورد رسیدگی گنجانده نشد با این تفاوت که در این فرایند جدید به ردیف های بودجه هم همزمان رسیدگی شود؛ یعنی اگر درگذشته به پیوست ها و ردیف ها رسیدگی نمیشد و اجحافی میشد بدون اطلاع نمایندگان مجلس چرا در فرایند جدید همه بخشها باهم در صحن قرار نگرفت تا اگر لازم باشد با توجه به حجم مطالبات صحن و همصدایی نمایندگان سقف و کف اعتبارات و یا تبصره ها تغییر کند بااطلاع و هماهنگی همه مجلس و تنها کاری که در اصلاح صورت گرفته این است که جنگ جابهجایی منابع به صورت علنی خواهد شد ولی افزایش اعتبارات استانها عملاً غیرممکن است.
بحرینی: این موضوع یک دلیل مهم دارد؛ یکی از بندهای مهم سیاستهای کلی قانونگذاری که سال 98 ابلاغ شد، این بوده که مجلس باید تعیین تکلیف کند که زمانی که لایحه بودجه به مجلس ارائه میشود چه میزان حق دارد سقف بودجه را افزایش دهد و این بند مغفول مانده و تعلل شده است. این در حالی است که در بسیاری از کشورها مجلس با محدودیت روبهرو ست؛ در برخی کشورها مجلس حق هیچ تغییری در سقف و کف بودجه ندارد و در برخی کشورها هم میزان تغییر مشخص است که مثلاً 5 درصد یا 10 درصد افزایش یا کاهش دهند. اما کشور ایران اگر نگوییم تنها کشور، از معدود کشورهایی است که مجلس میتواند هر میزان که بخواهد سقف و کف بودجه را تغییر دهد البته شورای نگهبان میتواند در مرحله بعد مخالفت و اعلام کند که شاکله بودجه به هم خورده است و آن هم به دلیل پیگیری دولت است.
: ارتباط این موضوع با
دومرحله ای شدن بودجه چیست؟
بحرینی: یکی از دلایلی که ما رسیدگی به لایحه بودجه را دومرحله ای کردیم این است که پیش از این که ما وارد جنگ بخشی و منطقه ای بشویم درباره کلیات و سقف و کف بودجه تصمیم گیری کنیم که مثلاً اگر دولت بودجه 25 واحدی ارائه کرده نمایندگان سقف را به 26 واحد افزایش دهند. اما اگر این دو بخش باهم ارائه شوند به دلیل این که ما در ایران سقفی برای دخالت مجلس در تعیین سقف و کف بودجه نداریم جنگ منطقه ای و بخشی روی کلان بودجه تأثیر می گذارد و این اثر منفی خواهد گذاشت.
این فرایند تا چه زمانی بناست ادامه پیدا کند و چرا مجلس سقف و کف دخالت خود در بودجه را طبق سیاستگذاری ابلاغی 98 تعیین نمیکند؟
بحرینی: به نظر بنده این از آن دسته ترک فعل های مجلس است. با این حال ما در تلاش هستیم که موضوع سقف و کف دخالت مجلس در بودجه را به قانون تبدیل کنیم. در آن صورت پیشنهاد شما معقول است و میتوان هر دو بخش بودجه را همزمان مورد رسیدگی قرار داد؛ یعنی وقتی سقف دخالت مشخص باشد جنگ بخشی و منطقه ای نمی تواند بودجه را از شاکله خود خارج کند.
سخن پایانی
در پایان باید اذعان کرد که مجلس به خاطر اینکه از سال 98 تاکنون ترک فعل کرده و بر اساس سیاستهای کلی قانونگذاری، میزان دخالتش در سقف و کف بودجه را تعیین نکرده، فرایند رسیدگی به لایحه بودجه را دوبخشی کرده است که بهرغم تمام مزیتهایی که دارد با توجه به لابیهای قوی برخی استانها در دولت و نحوه تدوین و تنظیم ردیفهای بخشی و منطقهای بودجه عملاً امکان تغییر در سقف و کف بودجه و حرکت به سمت عدالت بخشی و حتی منطقهای را غیرممکن کرده است و بدون شک فرایند رسیدگی به بخش دوم بودجه یک جنگ خواهد بود؛ جنگی که به اعتقاد رئیس کمیسیون تدوین آییننامه داخلی مجلس« مقدس» است اما از این جنگ برای بودجه زیارت، حاشیه شهر، حمل ونقل ریلی و جاده ای و حتی بحران آب مشهد، عایدی حاصل نخواهد شد که امیدوار هستیم این پیش بینی اشتباه باشد.
پیشنهاد روزنامه خراسان:
روزنامه خراسان پیشنهاد میدهد مجلس فرایند رسیدگی به لایحه بودجه را در قالب یک لایحه مشمول بر همه پیوست ها بررسی کند تا ردیفهای بودجه بخشی و منطقهای در محضر نمایندگان باشد و اگر لازم باشد در تبصرهها و درآمد هزینه مادهواحده بودجه تغییری ایجاد شود مبتنی بر مشخصات اعتبارات استانی و بخشی پیوست های بودجه باشد تا عدالت بودجهای به صورت واقعی عملیاتی شود. این پیشنهاد روزنامه خراسان ازنظر رئیس کمیسیون تدوین آییننامه داخلی مجلس شورای اسلامی معقول است اما به دلیل ترک فعل مجلس در تعیین میزان دخالت مجلس در سقف و کف بودجه امکان عملیاتی شدن ندارد. لذا باید ابتدا میزان دخالت مجلس به قانون تبدیل شود و سپس لایحه بودجه با همه پیوست ها بهطور کامل در مجلس رسیدگی شود.